De bedoeling

Met deze Grondwet beoogt men aan verschillende problemen van de Europese Unie tegemoet te komen. In de eerste plaats moet de structuur van de Unie worden aangepast. Een tot vijfentwintig (en in de toekomst mogelijk meer) landen uitgebreide Unie kan niet meer op de oude voet voortgaan, met vetorecht, een eurocommissaris voor elk afzonderlijk land en een wisselend halfjaarlijks voorzitterschap. Aanpassing is nodig om efficiënte besluitvorming mogelijk te maken. In de tweede plaats kampt Europa met een legitimiteitsprobleem. De Unie geniet onder de burgers weinig aanzien. Dat heeft alles te maken met het ondemocratisch functioneren van Europa. Tot slot dient duidelijker te worden afgebakend welke plaats Europa inneemt in de nieuwe wereldorde, van na de Koude Oorlog. De Grondwet moet daartoe de voorwaarden scheppen.

Er worden wijzigingen vastgesteld in de taken en bevoegdheden van de EU op het gebied van buitenlands- en veiligheidsbeleid. Ook worden nieuwe functies in het leven geroepen, zoals die van een voorzitter van de Europese Raad en een minister van Buitenlandse Zaken. Verder is het Handvest voor Fundamentele Rechten in de Grondwet opgenomen, dat al op de Europese Raad in Nice is aanvaard. Daarin worden de rechten van de Europese burgers omschreven. Ten slotte wordt in het veruit meest omvangrijke derde deel het beleid van de Unie vastgelegd. Hierbij gaat het voor een groot deel om teksten die vrijwel ongewijzigd uit de bestaande EU-verdragen zijn overgenomen.

Gouden schijn

De eerste vraag die deze tekst opwerpt is of hier van een Grondwet sprake is. En zo ja, welke consequenties heeft dat dan? Een Grondwet is van oudsher een document waarin de verhouding tussen de burgers en de staat en haar instituten wordt geregeld. Anders dan in het ancien régime van voor de Franse Revolutie wordt er bij een grondwettelijk regime doorgaans uitgegaan van het principe van de volkssoevereiniteit. De staatsorganen ontlenen hun macht niet aan God of andere bovennatuurlijke krachten, maar aan de wil van het volk. “We, the people”, “Le peuple Français proclame” en “Das Deutsche Volk hat sich gegeben”, zoals de Amerikaanse, Franse en Duitse Grondwet het zo fraai zeggen.

In het algemeen is het dan ook een grondwetgevende vergadering (de Constituante), dat wil zeggen de vergadering van de direct gekozen vertegenwoordigers van het volk, die een Grondwet opstelt. Bovendien bestaan er speciale procedures om wijzigingen in de Grondwet door te voeren. Vaak is er een gekwalificeerde meerderheid nodig en in Nederland moet een grondwetswijziging na door het parlement te zijn aangenomen ook nog door een nieuw gekozen parlement worden goedgekeurd. De Grondwet is de hoogste wet van een land en gaat boven andere wetten, regelingen of verdragen. In veel landen kan de rechter wetten en regelgeving toetsen aan de Grondwet. Kortom, een Grondwet is meer dan zomaar een wet of verdrag. Een Grondwet vormt de uitdrukking van een belangrijke democratische verworvenheid. De erin vastgelegde grondrechten worden geassocieerd met het onvervreemdbare recht van burgers, oftewel met volkssoevereiniteit. Die gouden glans van grondwettelijkheid probeert men nu ook over de Europese instellingen te laten stralen.

Op Europees vlak ligt de verhouding tussen overheid en burgers echter anders dan op nationaal vlak. Het zogenaamde Europees burgerschap is beperkt, en ondergeschikt aan het nationale burgerschap. De Europese overheid - voor zover daarvan sprake is - oefent vooral op een afgeleide en indirecte manier macht uit.

Als er een door de Europese burgers gekozen grondwetgevende vergadering ingesteld zou zijn, waar vertegenwoordigers van het Europese volk (of de Europese volkeren) een democratische Grondwet hadden kunnen uitwerken, had dat nog kunnen bijdragen aan het ontwikkelen van een Europees burgerschap. Dat had de start kunnen zijn voor een nieuw, een ander, een democratisch Europa. In plaats daarvan is gekozen voor het uitwerken van een tekst in een Europese Conventie (bestaande uit vertegenwoordigers van Europese regeringen en parlementen) en het verder goedkeuren en zo nodig aanpassen van het resultaat daarvan door de bestaande organen van de Unie. Daarmee heeft men de kans laten lopen om een nieuwe democratische (door-)start te maken. Men wil dus wel de geneugten van een Grondwet: de democratische glans. Maar niet de lasten: een actief burgerschap voor het volk, dat zijn democratische aspiraties en soevereiniteit verwoord ziet in een Grondwet.

Democratisch tekort niet aangepakt

De Europese Unie is formeel niet meer dan een samenwerkingsverband van staten. Die sluiten verdragen af die inhoud geven aan de verschillende vormen van samenwerking. De bevolking heeft hier nauwelijks rechtstreekse invloed op. In de EU wordt de centrale plaats ingenomen door de regeringen. In de Europese Raad (de halfjaarlijkse bijeenkomst van regeringsleiders en sommige staatshoofden) en in de wetgevende Raad van Ministers.

De uitvoerende macht, de Europese Commissie, is samengesteld uit commissarissen die door de lidstaten worden voorgedragen. Formeel staan de commissarissen voor het Europese en niet voor het nationale belang. Uit het belang dat door de landen wordt gehecht aan een ‘eigen’ commissaris, liefst met een zware portefeuille, blijkt echter dat men er rekening mee houdt dat het nationale aspect niet uit het oog wordt verloren.

De ontwerpgrondwet bevat een aantal punten die vanuit democratisch oogpunt een stap vooruit zijn. Zo worden de bevoegdheden van het Europees Parlement vergroot. Het Parlement wordt medewetgever en krijgt op meer terreinen medebeslissingsrecht. Daar staat echter een verzwakking van de bevoegdheden in begrotingskwesties tegenover. Op een aantal beleidsterreinen wordt geen unanimiteit meer verlangd en in enkele gevallen moeten lidstaten voor het gebruik van hun vetorecht een beroep doen op een speciale procedure. Voorts wordt de uitvoerende macht versterkt, door het aanstellen van een voorzitter van de Europese Raad en een minister van Buitenlandse Zaken.

De besluitvorming in de Raad van Ministers zal volgens het grondwetsverdrag vanaf 2009 gaan plaatsvinden met gekwalificeerde meerderheid. De wetgevende activiteit zal in openbare vergaderingen plaatsvinden. De voorgestelde Grondwet maakt een eind aan de praktijk waarbij ieder land een ‘eigen’ commissaris aanwijst. Vanaf 2009 zal het aantal commissarissen worden teruggebracht tot tweederde van het aantal lidstaten, de commissariaten gaan rouleren tussen de lidstaten. De regeringen blijven echter ‘hun’ commissaris voordragen.

Nieuw is het initiatiefrecht. Burgers of actiegroepen kunnen de Europese Commissie vragen om met wetsvoorstellen te komen op een bepaald terrein, als zij daarvoor een miljoen handtekeningen weten in te zamelen. De Commissie is echter niet verplicht om aan zo’n verzoek gevolg te geven. Bovendien is nadrukkelijk bepaald dat het moet gaan om “een aangelegenheid waarvan de burgers menen dat een rechtshandeling van de Unie nodig is ter uitvoering van de Grondwet”. Met andere woorden: een dergelijk initiatief moet in de lijn liggen of een uitwerking zijn van het in de Grondwet bepaalde.

Al met al leidt de Grondwet tot een beperking van de rol van de afzonderlijke landen, een versterking van de Commissie, grotere bevoegdheden voor het Parlement en de mogelijkheid van burgerinitiatieven. Vanuit democratisch oogpunt kleine stapjes vooruit. Maar niet voldoende om de stelling te rechtvaardigen dat de Grondwet democratisch is. De grondoorzaak van het democratisch tekort – de kloof tussen de Europese instellingen en de burgers – wordt niet aangepakt.

De Europese regeringen blijven de dienst uitmaken, met de niet gekozen maar benoemde Europese functionarissen, en de rol van het enige direct gekozen orgaan (het Europees Parlement) blijft beperkt.

Burgerrechten vrijblijvend geformuleerd

Het vastleggen van de rechten van de burgers zou de kern van een Grondwet moeten vormen. In de ontwerpgrondwet staan daarover mooie woorden. In artikel I-2 over de waarden van de Unie wordt bijvoorbeeld gesproken over: “eerbied voor de menselijke waardigheid, vrijheid, democratie, gelijkheid, de rechtsstaat en eerbiediging van de mensenrechten, waaronder de rechten van personen die tot minderheden behoren. Deze waarden hebben de lidstaten gemeen in een samenleving die gekenmerkt wordt door pluralisme, non-discriminatie, verdraagzaamheid, rechtvaardigheid, solidariteit en gelijkheid van vrouwen en mannen.”

Het deel van de Grondwet dat deze mooie frases moet concretiseren, het Handvest voor Fundamentele Rechten, blijft echter steken in vaagheden en gemeenplaatsen. Een aantal elementaire sociale rechten ontbreekt, zoals het recht op arbeid, het recht op een minimuminkomen, het recht op een uitkering bij werkloosheid en het recht op huisvesting, evenals vrijwaring van willekeurige arrestatie en gevangenhouding. Wel wordt er gesproken over “het recht om te werken en een vrijelijk gekozen of aanvaard beroep uit te oefenen”, het recht op “bijstand voor huisvesting” en “het recht op toegang tot sociale zekerheidsvoorzieningen en sociale diensten die bescherming bieden in omstandigheden zoals moederschap, ziekte, arbeidsongevallen, afhankelijkheid of ouderdom, alsmede bij verlies van arbeid”.

Maar wie goed leest ziet dat de voorzieningen alleen gewaarborgd zijn als de diensten reeds bestaan. Nergens is vastgelegd dat de voorzieningen in het leven moeten worden geroepen wanneer zij niet bestaan. Ook blijkt bij nauwkeurige lezing dat deze rechten wel via het Europees Gerechtshof afdwingbaar zijn bij de Europese instellingen, maar niet bij de nationale overheid. En het zijn en blijven vooral de nationale overheden waar de burgers mee te maken hebben als het gaat om hun individuele en sociale rechten. Ook onder het regime van deze Grondwet.

Kortom, het zijn vrijblijvende formuleringen die geen instrument bieden om tot een socialer beleid te komen. Het Handvest bevat niets dat niet al in onze eigen Grondwet of die van andere landen in Europa te vinden is, of in internationale overeenkomsten zoals de Europese Conventie inzake Mensenrechten en de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens van de Verenigde Naties. Veelal is de formulering zelfs zwakker en vrijblijvender.

In een apart artikel buiten het Handvest om, wordt het Europese burgerschap geregeld. Dit burgerschap wordt toegekend aan alle burgers met de nationaliteit van een van de lidstaten. Het komt bovenop het nationale burgerschap maar vervangt dit niet. Het voorstel om het burgerschap toe te kennen aan alle legale inwoners van de Unie, dus ook aan migranten uit derde landen, is verworpen.

Dit betekent dat de miljoenen legale inwoners van Europa met een ander paspoort dan dat van een van de EU-landen, een positie van tweederangsburger blijven houden. Ook hier heeft men de kans laten liggen om van Europa in democratisch opzicht meer dan de som van de delen te maken.

Marktfundamentalisme

Naast de delen over structuur en inrichting van de Unie en de burgerrechten, behandelt het derde en verreweg omvangrijkste deel van de Grondwet het beleid van de Europese Unie. Met name het economisch beleid, het militaire beleid en de samenwerking op het vlak van justitie en binnenlandse zaken.

In het economische beleid staat de open markt met vrije concurrentie centraal. In het artikel over de doelstellingen van de Unie wordt gesteld: “De Unie biedt haar burgers een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht zonder binnengrenzen, en een interne markt waar de mededinging vrij en onvervalst is”. Het vrije verkeer van goederen, diensten en kapitaal wordt expliciet als een van de fundamentele vrijheden in de preambule genoemd. De vrije markt, de vrije beweging van kapitaal: dat lijkt de rode draad waaraan alles in deze Grondwet ondergeschikt wordt gemaakt. Dat betekent dat het neoliberale project van de EU grondwettelijk wordt vastgelegd, met vrij kapitaalverkeer, privatisering, uitverkoop van sociale voorzieningen, begrotingsdiscipline en verplichte aanbestedingen. In die zin kunnen we van een neoliberale Grondwet spreken. Zo vrijblijvend als de passages over de rechten van de burgers zijn, zo stellig zijn die over de rechten van het kapitaal.

De Europese Centrale Bank krijgt als uitgesproken taak te waken over de prijsstabiliteit. In de praktijk betekent dat een beleid van tegengaan van waardevermindering van de euro, zelfs al gaat dat ten koste van de werkgelegenheid.

Het marktfundamentalisme waar de Grondwet van doordrenkt is heeft op velerlei vlak een funest effect. De versterkte concurrentie op de arbeidsmarkt en de verslechtering van de arbeidsomstandigheden die daar het gevolg van zijn, leiden vooral tot een verslechtering van de positie van groepen met een zwakke positie op de arbeidsmarkt – zoals jongeren, migranten en vrouwen.

Voor veel vrouwen komt er nog bij dat de verslechtering van de sociale voorzieningen en diensten (de afbraak van de verzorgingsstaat) hun taken buiten het arbeidsproces nog eens sterk verzwaart. Alle mooie woorden over non-discriminatie ten spijt zullen zij in de praktijk maar al te vaak dubbel de dupe zijn.

Ook op het milieu en het dierenwelzijn heeft het marktfundamentalisme van de Grondwet een negatief effect. Het belang van een schoon milieu, de biodiversiteit en het welzijn van dieren komt immers niet in de markt tot uitdrukking. De stelregel dat liberalisering steeds ten koste gaat van de zwakste partij is hier bij uitstek van toepassing. Alles van waarde is weerloos, dichtte Lucebert al. Alles wat weerloos is zal door de warenwet verpletterd worden, kunnen we daar aan toevoegen.

Al ruim twee decennia wordt de Europese politiek bepaald door het neoliberalisme. De gevolgen daarvan hebben we allemaal meegemaakt. Met de Grondwet wordt deze neoliberale politiek tot een grondwettelijk principe gemaakt.

Fort Europa versterkt

De Grondwet verplicht de lidstaten tot een jaarlijkse verbetering van de defensie. Dit wordt gecontroleerd door een bureau voor bewapening (het Europees Defensieagentschap), dat onder andere tot doel heeft “de industriële en technologische basis van de defensiesector te versterken”. Het hoeft geen betoog dat dit bureau precies is waar de lobby van de Europese wapenindustrie om heeft gevraagd. Verder schept Artikel I-41 de mogelijkheid militaire middelen ook buiten de Unie in te zetten. Daarmee wordt de weg vrijgemaakt voor preventief optreden elders in de wereld.

De Grondwet opent ook de mogelijkheid tot het vormen van een kopgroep op militair vlak. Wie daarvan lid wordt, besluiten de leden zelf. Daarvan zal een aanzienlijke bewapeningsimpuls uitgaan omdat juist die landen tot de kopgroep zullen toetreden die bereid zijn de bewapeningsuitgaven flink te verhogen.

Volgens de Grondwet worden de besluiten op het vlak van buitenlands en defensiebeleid genomen op basis van unanimiteit. Maar de mogelijkheid staat open om, zonder de Grondwet te wijzigen, over te gaan tot besluitvorming op basis van een gekwalificeerde meerderheid. Daarmee zou een enorm democratisch vacuüm worden geschapen. Het Europees Parlement heeft immers geen invloed op dit beleid en bij meerderheidsbesluitvorming verdwijnen ook de mogelijkheden van nationale parlementen om ‘hun’ minister van Buitenlandse Zaken aan te spreken op het inzetten van zijn veto.

In het kader van de ‘oorlog tegen het terrorisme’ is ook de samenwerking met Justitie en Binnenlandse Zaken van belang. Waar voor een beleidsterrein als buitenlandse zaken nog unanimiteit vereist is, is dat voor dit beleidsterrein opmerkelijk genoeg niet meer het geval. Over grenscontroles, asiel- en immigratiebeleid, strafrechtelijke en politiesamenwerking kan met een gekwalificeerde meerderheid door de Raad worden besloten. Alleen voor grensoverschrijdende politieacties en voor de oprichting van een Europees Openbaar Ministerie wordt nog unanimiteit verlangd. De Unie krijgt de bevoegdheid te beslissen over de rechten van burgers uit derde landen in een lidstaat, ten koste van de invloed van de nationale parlementen.

Kortom, de Grondwet leidt tot een Europa met optimale vrijheid voor het kapitaal, tot een versterking van het militair apparaat en tot controle over de burgers, vooral over die afkomstig uit derde landen. Fort Europa wordt geperfectioneerd.

Onveranderbaar

Veel voorstanders van de Grondwet erkennen de zwakte van het ontwerp, maar pleiten toch voor aanname. Daarbij vergeten ze voor het gemak dat de Grondwet, eenmaal aangenomen, moeilijk te veranderen is. Iedere belangrijke wijziging moet door vijfentwintig lidstaten worden goedgekeurd. Dat een grondwetswijziging door een nieuwe Conventie voorbereid moeten worden, verandert daar niet veel aan. Het blijven de afzonderlijke landen die het laatste woord hebben.

Ook het uittreden van een land uit de EU is niet zonder problemen. De Grondwet stelt dat de lidstaten het recht hebben om de Unie te verlaten zonder expliciete voorwaarden. Wel zou zo’n lidstaat de Raad op de hoogte moeten stellen en over een praktische regeling moeten onderhandelen. Het lijkt logisch, maar toch is er reden tot wantrouwen. Wat gebeurt er indien de twee partijen het niet eens worden? Zal de Raad voorwaarden opleggen? Zo niet, wat wordt er dan beoogd met onderhandelingen?

Er wordt gesteld dat de Europese Grondwet boven nationale wet- en regelgeving uitgaat. Het betekent dat de bevolking zich uitlevert aan een wet waarvan het maar de vraag is of en hoe zij die later nog kan veranderen. Wat blijft er over van de volkssoevereiniteit die sinds de Franse revolutie van 1789 de hoeksteen van een democratisch Europa heet te zijn? “We the people”, schreven de grondleggers van de Amerikaanse Grondwet in 1787 in Philadelphia en regelden dat niet alleen de wetgevende en de uitvoerende maar ook de rechterlijke macht door het volk gekozen moesten worden. Veelzeggend genoeg opent de Europese Grondwet met “ZIJNE MAJESTEIT KONING DER BELGEN” en “DE PRESIDENT VAN DE TSJECHISCHE REPUBLIEK”, gevolgd door de overige drieëntwintig majesteiten en presidenten.

Crisis en debat

De Europese eenwording wordt vaak voorgesteld als een gestaag proces waarbij de economische en politieke eenwording langzaam gevolgd wordt door de opbouw van democratische structuren in Europa. Er is echter geen reden om aan te nemen dat zo’n proces zich automatisch voltrekt.

De basis voor de Europese Unie werd gelegd in de jaren vijftig met de oprichting van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal (EGKS) in 1951 en de oprichting van de Europese Economische Gemeenschap (EEG) in Rome in 1957. In 1979 trad het eerste rechtstreeks gekozen Europees Parlement aan. Een kwart eeuw later ligt er een voorstel om de bevoegdheden van het Parlement op te rekken. Als het in dit tempo doorgaat bestaat er een kans dat onze kindskinderen ooit een Parlement met werkelijke bevoegdheden of, wie weet, een Europese voorzitter of president mogen kiezen. En zelfs dan is het de vraag of dat op een democratische wijze zal gebeuren.

Wie tegen deze ontwerpgrondwet pleit, wordt al snel voor anti-Europeaan gehouden. In feite is dat het enige argument van de voorstanders. Het ontwerp is niet ideaal maar het is het enig haalbare, betogen zij. Wordt het niet aangenomen, dan vallen we terug op de bestaande verdragen en regelingen die nog slechter zijn.

De redenering is opportunistisch en gaat voorbij aan ervaringen van ruim een halve eeuw Europese eenwording. Voor zover er vooruitgang is geboekt, is dat vooral het gevolg van crises, van signalen uit de bevolking dat er geen vertrouwen was in de gang van zaken. De huidige, beperkte uitbreiding van de bevoegdheden van het Europees Parlement was er nooit gekomen als de Europese bevolking niet verkiezing na verkiezing had laten blijken geen vertrouwen te hebben in het democratische karakter van de Europese instituties.

De crisis van de instituties als gevolg van het in referenda afwijzen van het grondwetsvoorstel zal een prachtige kans bieden stappen vooruit te zetten op weg naar een democratisch Europa. Het zal duidelijk maken dat de eenwording niet slaagt zonder actieve betrokkenheid van de Europese bevolking. Een shocktherapie is het beste voor Europa. Wanneer deze Grondwet in een of meerdere landen wordt afgestemd, ontstaan er voorwaarden om op cruciale punten tot verbetering te komen.

Er zijn goede redenen om te pleiten voor een sterke politieke rol van Europa. De vernietiging van het milieu en de groeiende wereldwijde kloof tussen arm en rijk laten zich niet oplossen binnen bestaande nationale kaders. Maar dan moet het wel een democratisch Europa zijn. Een Europa dat door de bevolking gezien wordt als de uitdrukking van haar eigen wil en eigen politieke macht. Daarvoor is een Europees publiek debat, een democratisch constituerend proces noodzakelijk. Het afwijzen van de Grondwet is daarin een eerste stap.

Willem Bos, december 2004